新宮市の特異な幼保関係について(1)

加藤俊介　

　新宮市の幼稚園と保育園の関係は全国でも非常に特殊なものであることが、現地調査及びインタビューの結果から分かりました。恐らく新宮市にお住まいの方にとっては、ごくごく当たり前のものかもしれませんが、他地域でもあまり例のない仕組みですのでここに整理したいと思います。

＜グラフ１＞

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（新宮市の福祉から作成）

　上のグラフは市が発行している冊子「新宮市の福祉」のデータから作成したもので、平成元年から平成24年までの保育園における幼児数の推移を表しています。非常に特徴的なのは赤色で示された５歳児の数です。普通に考えれば、３歳児であった子が翌年４歳児となり翌々年は５歳児となるわけですから、途中入園あるいは退園により多少の違いはでるとしても、５歳児はほぼ３、４歳と同じ数になるはずです。しかし、新宮市の場合はそうはなっておらず、４歳児と比べて５歳児の数が激減しています。またその傾向は年を遡るほど顕著に表れています。

１． ４歳児から５歳児になる時期に児童が激減するのはなぜか？

　４歳児から５歳児になるタイミングで保育園の児童数が減少しているのは、新宮市では５歳児になるときに保育園から幼稚園に移る傾向が強いためです。

＜表１＞

	4歳児（前年）	５歳児	保育園を辞めた子	その割合
平成元年	359人	23人	336人	94%
平成６年*	301人	35人	266人	88%
平成10年	246人	20人	226人	91%
平成15年	259人	58人	201人	78%
平成20年	238人	66人	172人	72%
平成22年	213人	105人	108人	51%
平成24年	233人	114人	119人	51%

*平成４年の４歳児のデータがないため、基準を平成６年とした

（新宮市の福祉から作成）

　上の表は同じく「新宮市の福祉」から作成したものです。保育園への途中入園者を考慮していないので、完全に正確な数値とは言えませんが、ここからどれだけの児童が５歳児になるときに幼稚園に移っているのか、その傾向は掴むことができます。平成元年にはおよそ94%の平成24年にはおよそ51%の児童が保育園から幼稚園に移っています。逆に保育園に残る５歳児は平成元年がおよそ６%、平成24年がおよそ49%です。平成元年から平成24年にかけて保育園を辞める児童は減少傾向にありますが、51%という割合は依然として大きものです。一般的には５歳児になるタイミングで保育園を辞める子どもはごくごく僅かです。保育園を辞める理由には転園、転出も考えられますがそれは限定的でしょうし、５歳児になる時に保育園を辞めて家庭保育をするとは考えにくいため幼稚園に移ったと考えるのが自然かと思います。このことは以降、新宮市の保育園と幼稚園の関係を説明する中でより明らかとなります。

２． ４歳児から５歳児になる時期になぜ保育園を辞めるのか？

　新宮市には５歳児になったら小学校の準備をするために幼稚園に行くという慣習とそれを促す仕組みがあることがその理由です。

(1) ５歳児（１年制）幼稚園

(2) 学校の幼稚園という意識

(3) 幼稚園に行く慣習

新宮市には平成24年度に丹鶴幼稚園（３年制）が開園するまでは、５歳児の１年制幼稚園しかありませんでした。３，４歳児を受け入れることができる幼稚園がなかったのです。過去にはテレジア幼稚園という私立幼稚園が３，４，５歳の３年制保育を実施していましたが、そのテレジア幼稚園が閉園して以降、丹鶴幼稚園が開園するまでは長らく５歳児を受け入れる１年制の幼稚園しかない状態が続いていました。

また、その１年制の幼稚園の位置づけは学校の幼稚園というものであり、少なくとも保護者の間ではそのような感覚が共有されていました。背景には、市内にある幼稚園は附属幼稚園ではないものの、小学校に隣接して建てられており、名前も小学校と同じ地域名が付けられていたことがあります。さらに、現在は廃止されていますが、近年まで幼稚園には校区が定められており、小学校のようにどこどこの地区に住んでいる子は○○幼稚園に行くという決まりがありました。つまり、幼稚園に入園した児童はそのまま指定された小学校に行くことになり、幼稚園は小学校に行くための準備をする場所という雰囲気が生まれやすい環境にありました。事実、保護者の間では幼稚園に行って小学校の準備をしないと出遅れてしまうという意識が強く、中には仕事を辞めて子どもを幼稚園に行かせる親もいるそうです。また、保育園に比べて幼稚園の方が保育料が安くなる場合があることもそれを助けています。

このような１年制幼稚園の仕組み、学校の幼稚園というイメージ、そして保護者の意識が５歳児になったら幼稚園に行くという流れを作っているのです。

３． なぜこのような保育園・幼稚園関係が成り立っているのか？

　

　通常の保育園・幼稚園関係ではこのような仕組みは成り立ちません。なぜなら保育園と幼稚園はその役割が明確に区別されているからです。保育園は「保育に欠ける子」が行くところ、換言すれば両親が働いていたり、病気であるなどの理由で、子どもを保育できない家庭が利用する施設で、誰もが利用できるわけではありません。しかし、新宮市ではこのような明確な区別は採用されていません。

　上の図のように、新宮市では保育園と幼稚園を横並びの関係ではなく、一体の関係として扱っています。これは現在推進されている幼保一元化の考えと通じるところがあるのではないかと思います。

　しかし、なぜこのような仕組みが成り立っているのでしょうか。

(1) ３，４歳児を受け入れる幼稚園がなかったために、保育園が幼稚園の機能を担ってきたこと

(2) 幼稚園に行った後も、学童保育などにより児童の居場所が確保されていたこと

　理由の一つは、既述したように３年制の丹鶴幼稚園が開園するまでは、３，４歳児を受け入れる施設は保育園しかなく、子どもを集団の中で成長させたいと思う保護者にとっては、労働に従事しているか否かに関わらず、保育園が唯一の選択肢となったためです。日常的に子どもを受け入れる子育て支援センターはありますが、常に一定数の子どもを受け入れる保育園や幼稚園とは異なるものでしょう。ここから、新宮市においては保育園が幼稚園の役割も兼ね備えていたと言えます。

　５歳児になると、１年制の幼稚園がありますからそこが新たな選択肢となります。この幼稚園には「小学校の前段階」というイメージも加わって、＜表１＞で示したように多数の児童が保育園から移って行きます。＜グラフ１＞や＜表１＞にあるように、近年は保育園に残る人も多くなってきています。しかし、平成元年などの平成の初期には大多数の児童が保育所から幼稚園に移っていたのです。幼稚園に移った児童には、一般的には保育園を利用する家庭の児童が含まれていると考えられます。全部の保育園ではありませんが、当時はそもそも保育園に５歳児クラスがなかったところもあったとのことです。

　そうなると、遅くまで両親が働く家庭では幼稚園が終わった後のお迎え等が問題となりますが、新宮市では学童保育が幼稚園児にまで開かれており、児童はそこで幼稚園終了後の時間を過ごすことができました。今日では考えにくいことですが、中には自力で家まで帰った子もいたようです。

４． 新宮市幼保関係の整理

　新宮市の幼保関係は非常に特異なものであると言えます。平成24年に３年制の丹鶴保育園が出来てからは状況が変わりつつありますが、以前は３，４歳児を受け入れる幼稚園がなかったため、市内の児童は一度保育園に入り、そして５歳児になるときに大半の児童が１年制の幼稚園に入園する。そして、１年後に揃って学区内の小学校に入学する。これが主流でした。この仕組みに関する検討と現状の幼保関係の課題は次回に譲りたいと思いますが、紀伊半島の南端でこのような特異な幼保関係が周囲の市町村の影響を受けずに維持されて来たことは非常に興味深い事例であると思います。

　新宮市に在住の方は、保育園を退園後に幼稚園に行くことも、１日のうちで幼稚園の後に学童保育に行くことも、当たり前で気にも留めないことかもしれませ。しかし、本来別々の存在である保育園と幼稚園が、ある種の役割分担と一体感を持って共存してきたことは、今日繰り返し議論されている幼保一元化の仕組みを作るヒントであるかもしれません。

社会福祉法人の権限移譲と現況報告書の公開について

加藤俊介

　

　今後何回かに渡り新宮市における福祉施策について保育所関連のことがらを中心に検討及び提案を行っていきたいと考えています。初回の今回は私の業務経験を踏まえながら一つ提案をさせていただきたいと思います。

　私は現在、東京大学公共政策大学院で地方行政を軸としながら、政策の立案過程や行政組織の管理などについて幅広く学んでいます。それ以前は静岡県庁に勤め、直近２年間は社会福祉法人及び福祉施設の指導監査業務に携わっていました。社会福祉法人というと中々馴染みがないかもしれませんが、社会福祉施設（特別養護老人ホーム、障害者施設、保育所など）を経営したり、福祉に関わるサービスを提供したりしている法人をイメージしていただければと思います。社会福祉法人の特徴として主に次のことを挙げることができます。

① 公共性が高く、営利を目的としていないこと

→利益の配当は認められておらず、剰余金は福祉事業のために使われる

② 事業の継続性・安定性が求められていること

 　　→単年度の経営状況等の安易な理由で事業から撤退することは認められていない

　また、これらを担保するため社会福祉法人は行政から少なくない補助・助成を受けています。

　私が行っていた指導監査業務は補助金を受ける社会福祉法人が、適切に施設の運営や福祉サービスの提供をしているかどうかを財政状況や法人の運営状況からチェックし、必要な助言や指導をするものです。特徴の②にも挙げましたが、社会福祉法人は安易な事業撤退は許されません。入所施設である特別養護老人ホームを想像してもらえばわかり易いかと思いますが、財政状況が悪化したという理由で法人が施設経営から撤退したとすれば、施設を利用している高齢者は行き場所を失うことになります。施設は利用者の方にとって家と同じですから、「施設がなくなったからそれでは別の施設に移ろう」ということにはならないのです。市場でやりとりされるサービス以上に、福祉サービスは生活に直結するものが多く、サービスの中断は許されないとも言えます。指導監査における財政面からのアプローチでは、経営状況の悪化や不適切な支出等が生じていないかどうかを確認し、事業の継続性について検討を行います。

　もう一つ指導監査業務で重要なことは、法人運営からのアプローチですが、これは施設に入所する方の立場にも大きく関わっています。福祉施設に入所する方、特に高齢者や障害者及びその家族などは、施設（法人）のサービスが悪くてもその改善を求めたり、施設を移ったりすることが難しい立場にあります。入所する高齢者の方には認知症の人がいたり、障害者の方の中には自分の気持ちをうまく表現できない人がいたりしますし、家族も自分たちが支えきれなかった部分を、施設にお願いしているという気持ちがあるため中々意見できない（そもそも施設の状況が分からない）ところがあります。

　市場で調整できないこのような社会福祉法人の状況を改善し、施設やサービスを利用する方の生活を守るというのが指導監査本来の目的です。私は２年間、社会福祉法人の指導監査業務を行いとても大切な業務だと実感しています。

　

【社会福祉法人指導監査業務の権限移譲】

　前置きが長くなってしまいましたが、社会福祉法人指導監査の重要性を説明したのには理由があります。

これまで社会福祉法人の指導監査業務は大部分を都道府県が実施していました。しかし、平成25年４月からは権限が移譲され、市がこの社会福祉法人の指導監査業務の大部分を行うことになったのです。この権限移譲には、いくつか問題があると私は考えています。

まず一つ目の問題は、権限移譲が権限の受け手である市の要望に基づいて実施されるわけではないことです。脚注ivに示したとおり、今回の権限移譲は法律に基づいて全国一斉に行われます。和歌山県のように一部の自治体は先行して実施していますが、この場合も市ごとに権限移譲の可否を決定するものではなく一律で市単位に移譲が行われています。一方で町や村はその対象とされておらず、和歌山県有田市のように社会福祉法人が２つしか存在しない市には権限移譲が実施され、有田川町のように４つの社会福祉法人が存在する町には権限移譲されないという所管法人数の偏りも生じています。

　

 所管する法人数は指導監査の質と深く関係しており、所管する法人数が少ない場合は効果的な監査が期待できないという問題があります。これが二つ目の問題です。静岡県の場合、平成24年時点では282法人を所管しており、監査担当職員は一人当たり年間にして約60箇所の監査を行っていました。基本的に監査は一日に一法人行いますから、実地で行う監査日数だけで60日となります。監査担当職員は11名で、いずれも指導監査を業務の中心とすべく配属されていました。監査を実施するには経験と知識がとても重要で、最初から不適切な事項の指導や的確な助言は行えません。従って新任職員は、昨年度の監査結果などを考慮して比較的問題がないと思われる法人の監査を担当し、ベテラン職員を見習いながら監査の数を重ねることで次第に効果的な監査の技術を身に着けていくのです。

　ところが、県から市へ権限が移譲されることで所管法人数が分散され、多くの市では職員が十分に監査技術を磨くだけの法人数を確保できない事態に陥ることが懸念されます。また、所管法人数が少ないということは業務に従事する職員数（人工）が少ないということでもあり、監査技術の継承ができないばかりか、その他業務と兼務する場合が出てくると予想されます。私が知る限りでも専属職員を配置できる市は多くはありません。

　三つ目の問題として権限移譲の結果、法人と施設の指導監査実施主体が異なってしまい、一貫した指導及び助言がし辛くなることがありますが、ここでは詳しくは触れません。

　兵庫県にあっては、これら諸々の理由から平成25年度から法定移譲されるこの社会福祉法人指導監査業務を市に移譲したあと、それを市から県に委託する形をとることで事実上、これまでと同様に県が指導監査業務を実施する手法を採用しています。法律で移譲された権限を委託で戻すことは外形上地方分権に反しますし、考えてみても違和感がある行為であるため通常は行いません。それでも、兵庫県は実益を優先して実施しました。このような事例からも、市が指導監査を実施することが困難であることが分かるかと思います。

指導監査業務の理想は、どの法人に対しても一定のレベルの指導と助言ができることであり、所管する法人数が少ないからと言って、一法人に対する指導及び助言の質が低下して良いものではありません。法人の不適切な経理や運営を見逃すことは、先に確認したとおり施設やサービスを利用する方の生活を悪化させることになりますから、所管法人数に関わらず指導監査の質を確保していかなければなりません。では、どうしたら所管する法人数が少ない中で、市は社会福祉法人の財務状況及び運営の管理をしていくことができるのでしょうか。

＜和歌山県市別所管法人数＞

市　名	法人数	市　名	法人数	市　名	法人数	市　名	法人数
和歌山市	５９	海南市	５	紀の川市	８	岩出市	２
橋本市	１０	有田市	２	御坊市	３	田辺市	１１
新宮市	１１					計	１１１

（和歌山県福祉保健部『平成24年福祉保健施設一覧』より作成）

【現況報告書の公開】

　先の疑問に対して、法人から提出される現況報告書を行政側で一括して公開することを提案したい。

現況報告書とは社会福祉法に基づいて毎年法人が所轄庁に提出する書類で、その書類には事業報告や役員の構成、財務関係書類、監事による監査報告書が含まれます。この現況報告書が公開され、誰でも簡単に情報にアクセスできるようになれば、法人は外部から見られていることを意識して、これまで以上に緊張感を持って事業を運営するようになることが期待されます。また事業報告を「利用者を含めた公に見せるもの」として作成するかどうかにより、ある程度法人の事業に対する姿勢を知ることができ、利用者側の施設選びの参考にもなるでしょう。「見られている（かもしれない）」と法人に意識させることは思っている以上に効果があります。実際に静岡県において、指導監査結果の公表を実施することにした時には、これまであまりなかった指導事項に対する意見が法人から複数寄せられました。その中には指導内容が誤っているから指導を取り消して欲しいと強く要求するものまでありました。このように、「見られている」と思わせることがポイントであり、現況報告書を公開することは、言わば不特定多数の人に監査されているような状況を作るということです。

現況報告書に含まれる財務諸表は社会福祉法において、求めがあった場合には閲覧に供さなければならないとされていますし、厚生労働省の通知では資金の融通を高めるための条件（運営費の弾力運用の条件）としてより具体的に「（財務諸表を）事業経営の透明性確保のため、福祉サービスの利用者のみならず、一般に対しても、当該法人のホームページ及び広報誌により公開する外、各都道府県のホームページの活用などにより公開すること。」が求められています。なお、このレポートを作成中、国の規制改革会議において全社会福祉法人の財務諸表を公開することが要請されました。公益性の高い社会福祉法人にあっては情報を積極的に公開していく方向へと確実に進んでいます。ですから、指導監査権限の移譲を受け、同時にこれまで挙げたような問題を抱える市は、財務諸表のみならず、事業報告や役員構成をも含む現況報告書の公開にいち早く取り組んでいただきたいと考えます。現況報告書は社会福祉法に基づいて毎年必ず法人から提出されるものですから、所轄庁は新たに法人から情報を取得する必要はありません。すでに手元にある情報を整理・調整してホームページへ掲載すればよいのです。

情報公開によりすべてが改善されるものではありませんが、複数の視点からチェックを行うことで未然に防止できるものは確実にあります。

最後に、既に東京都は現況報告書の情報を以下のホームページで公開していますので紹介します。

http://www2.fukushihoken.metro.tokyo.jp/houjin/shisetsu.htm